中国民族地区殡葬事业发展报告（2019～2020）

近年来, 随着民族地区社会经济的较快发展, 民族地区的殡葬事业也取得了一定的进展。这表现在民族地区殡葬基本公共服务体系建设稳步推进、殡葬服务设施数量有所增加、殡葬服务质量逐步提升、殡葬改革精神得到较好贯彻、殡葬改革试点工作取得一定成效等诸多方面。

与此同时, 民族地区殡葬事业的发展也面临着殡葬服务设施严重不足、殡葬服务总体水平依然偏低、殡葬高技能人才缺乏、殡葬改革试点举措同质性较强等一系列问题。为进一步推动民族地区殡葬事业的发展, 应在明确并坚持殡葬事业公益属性的基础上, 推动建立多层次的殡葬基本公共服务体系, 积极完善殡葬服务资源配置, 不断提升殡葬服务质量, 充分利用民族地区独特的地理生态环境创新生态葬法, 持续深入推动殡葬改革综合试点工作, 不断推动殡葬事务社会治理能力的现代化。

——本文作者：马金生 付延功

党的十九大报告指出，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已成为新时代社会的主要矛盾。

这一矛盾，在殡葬改革和服务领域体现尤为突出。随着人们物质生活水平和精神文化需求的提高，民众越来越讲求多元化、个性化和人性化的殡葬服务。殡葬服务的供给侧改革，已成为殡葬事业发展的核心命题。

自2018 年以来，党中央、国务院对殡葬改革领域的突出问题数次做出指示或批示，充分体现了对殡葬改革工作和大众民生福祉的高度重视。

01

近年来民族地区殡葬事业发展的基本情形

殡葬事务属于地方社会事务。当代中国的殡葬改革历史发展表明，地区殡葬事业的发展，与当地社会经济发展程度和地方财政实力有着一定的正相关关系。地区社会经济发展迅速，老百姓在城市化和工业化过程中切实受益，当地的殡葬改革推动便相对顺利。

反之，当地区社会经济发展迟滞或者在发展中遭遇瓶颈徘徊不前时，殡葬改革也会原地踏步甚至走回头路。在很长一段历史时期内，我国民族地区社会经济发展落后，地方财政实力相对薄弱，民族地区殡葬事业发展一直都比较滞后。

近年来， 随着国家边疆开发和扶贫战略的实施与推进，我国民族地区的社会经济发展有了明显进步。贵州、云南等民族地区的GDP增速连续多年居于全国前列。民族地区城市化、工业化的发展，对周边城市环境提出了客观要求。

与此同时, 在建设“生态中国” 的时代背景下，各地政府对生态环境保护也越来越重视。在政府部门的主导推动下，民族地区的殡葬事业呈现较为快速的发展。

NO.1 殡葬基本公共服务体系建设稳步推进，火化率逐步提升

2018 年, 民政部、中央文明办、国家发改委、公安部、财政部等16个部门联合颁布的《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》(民发〔2018〕5号) 勾画了“坚持推进殡葬改革与完善殡葬服务供给相结合，优化殡葬资源配置，完善殡葬服务网络，建立基本殡葬服务制度，确保实现人人享有公益性基本殡葬服务，让人民群众成为殡葬改革的最大受益者” 的民生蓝图，以及建立健全殡葬基本公共服务体系的具体措施。

相关文件的出台，给民族地区殡葬基本公共服务体系建设带来了利好。近年来，民族地区不断加大殡葬事业的经费投入力度，大力推行惠民殡葬政策，殡葬基本公共服务体系建设稳步推进。

如2018年，贵州省民政厅拨付经费1.16亿元用于殡葬事业发展。其中，补贴黔南州瓮安县2000万元、黔西南州晴隆县800万元用于城镇公益性公墓建设；支出8293.3万元用于惠民殡葬补贴，相关经费是2012年的10.44倍。再以云南省为例，2018年云南省民政厅共安排资金1.39亿元，资助新建4个殡仪馆和新建、改扩建115个农村公益性公墓（骨灰堂）。

与此同时，加大实施惠民殡葬力度，对农村特困人员、城乡最低生活保障对象和重点优抚对象死亡后火化一次性补助1000元。

据统计，云南省现已有73个县（市、区）实施惠民殡葬奖补或减免，在省域内基本上实现了政府部门的兜底作用。

随着政府部门着力建设殡葬基本公共服务体系，民族地区的火化率近年来得到逐步提升。

特别是云南和贵州，近年来火化率提升尤为明显。云南省2017 年全省平均火化率仅为26.6%，2018年全省平均火化率已达47.75% ; 贵州省2017年全省平均火化率为39.9% ，最新的统计数据表明2019年前三季度火化率已达46.14% ，比2017年有了大幅提升。

NO.2 殡葬服务设施数量有所增加，服务质量明显提升

民族地区公共基础设施建设薄弱，是普遍存在的事实。在殡葬服务设施的建设上，更是如此。

近年来，随着政府部门加大经费投入力度和民众殡葬需求的提高，一些地区通过新建或对老旧设施进行改建和扩建，使殡葬服务设施的质量有了大幅提高。近年来内蒙古、贵州、云南等地区的殡仪馆数量和火化设施数量总体上都有所增加。

为满足群众日益提高的殡葬需求，着力提升殡仪服务质量已成为各地殡葬服务机构的重要任务。

民族地区省会（首府）城市殡葬服务机构的服务质量，有了明显提升。

课题组在贵州省贵阳市殡葬服务中心和云南省昆明市殡仪馆调研时发现，改、扩建后的两处殡仪馆环境优美、布局讲究、整洁明净。据负责人介绍，两馆在硬件和环境上已达到国内一流水准。

两馆还分别制订（修订）了服务人员奖惩办法，实行经济处罚与扣分相结合，在编职工与月目标考核奖、年终奖励性绩效相挂钩，聘用职工与年终绩效奖励金相挂钩的形式，以不断提升服务人员的积极性，进而提升服务质量。

经随机采访发现，逾九成的受访丧户对殡仪馆服务质量的提升表示满意。

NO.3 受过高等教育的服务人员比例增大，职业化水平有所提高

民族地区殡葬服务机构人员知识水平的提升，主要表现为殡葬服务人员中受过高等教育的人数比例在逐步增大。

除了贵州、西藏、青海和宁夏外，内蒙古、广西、云南、新疆等地区具有大专以上学历的殡葬服务人数均呈现明显增长的趋势，甚至超过了全国水平。

殡葬服务人员的职业化能力也有不小提高。

例如，作为一项反映单位职业资格水平的重要指标，民族地区殡葬服务单位获得社会工作师的人数近年来有着明显增加。

从这一指标来看，内蒙古、贵州、宁夏等省区的职业化水平仍低于全国平均水平。

NO.4 殡葬改革精神得到较好贯彻，民众对节俭治丧理念有所认可

在相对独特的民族宗教文化影响下， 民族地区尽管经济相对落后， 但在红白喜事上不吝花费。

近年来， 在政府部门的积极介入下， 不少地区在殡葬上的大操大办现象得到了有效扭转。

2018年3月， 中共云南省委纪律检查委员会、云南省监察委员会印发《关于规范农村操办婚丧喜庆事宜的通知》，对操办原则、要求、范围、标准、随礼上限、申报备案及公示、违规处理等做出明确规定， 要求丧事宴请每桌费用控制在200元以内、烟酒支出不超过每桌的30%、礼金或礼品价值不超过100元。

调研组成员在云南怒江地区调研时发现，相关精神在农村地区得到了较好贯彻落实。

怒江农村以前有丧事大操大办现象，自该通知实施后，当地政府部门和村委会加大了丧事简办宣传力度，群众知晓度比较高，有些村还成立了红白理事会并把简办丧事具体要求写入村规民约， 婚丧事办理比以前规范了， 支出也减少了。

目前， 操办丧事时间基本不超过三天， 家庭支出一般为1万～2万元， 村民家庭人情往来随礼支出一年大概为4000～8000元（经济困难的会少些）。一般老百姓对节俭治丧的精神，抱持肯定和欢迎的态度。

NO.5 殡葬改革综合试点成效初显，节地生态安葬推广有所突破

2017年11月，民政部确定全国80个地区（单位）作为殡葬改革综合试点地区（单位）。

在民政部拟定的全国殡葬改革综合试点名单中，内蒙古自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、贵州省、云南省和青海省7个民族省区以及重庆酉阳土家族苗族自治县、辽宁喀喇沁左翼蒙古族自治县等多个少数民族地区（单位）入选殡葬改革综合试点地区（单位）名单。

殡葬改革综合试点工作是为了深入推进殡葬事业发展，重点围绕健全殡葬工作领导体制和工作机制、强化殡葬公共服务、改革殡葬管理服务方式、加强殡葬监管执法、加快殡葬信息化建设、深化殡葬移风易俗、推进节地生态安葬、治理农村散埋乱葬等八个方面内容开展先行先试， 希望形成可复制、可推广的经验做法和管理模式。

两年来，一些民族地区积极借鉴我国东部地区在殡葬改革中探索出的成功经验和典型做法， 积极创新殡葬改革路径， 在节地生态安葬上取得了一定成绩。新疆的乌什县， 就是一个改革典型。

乌什县是一个以农业为主、农牧结合的国家级边境贫困县，也是一个以少数民族为主的地区。

县域内居住有维吾尔族、回族、汉族和柯尔克孜族等19个民族，总人口22.08 万人， 其中少数民族人口20.76万人，占总人口的94%。

全县每年去世人口约1300人，汉族群众去世采取火化方式， 少数民族群众则按照其风俗习惯进行土葬。

为解决当地墓葬用地紧张的问题，当地政府联合宗教界人士，积极探索安葬的新方式， 采用并排“复式(两层或多层)”墓穴（平均高1米、宽1米、长2.3米）进行土葬， 每亩地可安葬400余人，是原安葬方式的4倍。

由此一来， 在不新建、不扩建的情况下，不仅缓解了当前墓地紧张问题， 还可满足今后数百年当地群众的安葬需求。

这表明政府部门在尊重民族宗教传统的基础上，因势利导、积极作为，是能够有效推动民族地区殡葬改革的。

02

当前民族地区殡葬事业发展面临的突出问题

经过40多年的改革开放，我国已由生存型社会进入发展型社会，人民群众对教育、医疗、殡葬等具有发展性质的公共产品提出更高层次的要求。

此外，我国基本公共服务均等化进程还在起步阶段，区域、城乡间基本公共服务还存在较大差距。

近年来，尽管民族地区殡葬事业发展取得了一定的成绩，但是由于历史欠账太多，民族地区殡葬事业发展的基础依然非常薄弱。

特别是由于地方财政实力有限，民族地区殡葬服务资源的配置依然不尽合理，殡葬服务水平更是整体偏低。

同其他民生领域相比，民族地区的殡葬事业发展需要给予更多关注。

NO.1 殡葬设施建设滞后，已成为民族地区殡葬事业发展的瓶颈

民族地区殡葬服务设施滞后，主要体现在三个方面：

一是目前全国还有419个县没有殡仪馆。这些县主要位于边疆民族地区。按照《殡仪馆建设规范》和有关规划要求，我国平均每50万人应有一处殡仪馆。但现实中除内蒙古外，其他民族地区殡仪馆数量缺口都非常大。此外，由于民族地区财政紧缺，政府建设的公墓数量也非常少，也做不到每县有一处公墓。

二是除了省会（首府）城市和个别市县的殡葬服务设施得到明显改善外，其他多数地区已有的殡葬服务设施比较简陋，缺乏多元化、个性化的配套殡葬服务设施，殡仪服务基本难以展开。

三是城市少数民族殡葬服务设施建设和使用问题凸显。在我国东部和东南沿海城市, 由于土地资源相对紧缺，城市回民公墓已不同程度地面临饱和问题。

调研中曾有多位政府主管领导向我们表示，“当前殡葬设施建设的严重不足，已成为民族地区殡葬事业发展的瓶颈”。

NO.2 青年服务人员流失严重，殡葬服务高技能人才缺乏

民族地区的殡葬服务机构中，存在较为突出的人员流失现象。如在2015 ～2017年, 民族八省区的殡葬服务人员都有过一定幅度的变动。

其中，内蒙古、广西、西藏、新疆连续三年减员，且减员幅度都比较大。

在调研中课题组了解到，这和殡葬服务人员社会地位比较低、收入不高等因素是直接相关的。

除了北京、上海和广州等发达地区外，一般年轻人并不愿涉足这一领域。

在工作一段时间后转而从事其他行业者，大有人在。通过殡葬服务人员年龄结构的统计分析可以看出，部分民族省区35岁以下的殡葬服务人员占比近年来呈现缩小的趋势，一些地区36～45岁的服务人员占比也有减少，从侧面反映出青年人才的流失情形。

此外，民族地区殡葬服务水平总体偏低，这主要表现为高水平殡葬服务人员数量相对缺乏。

2019年1月，民政部公示了全国殡葬服务专业资源库的43名人员名单。

从名单统计来看，入选的专业人员多集中在北京、江苏、上海、广东等地，除了宁夏、新疆、云南和内蒙古外，其他民族省区没有人员入选。

NO.3 部分地区传统丧葬观念根深蒂固，制约殡葬改革深入推进

从全国地理环境和人口分布来看，胡焕庸线是我国人口分布的分界线，同时也大致符合我国火葬区和土葬改革区的分界线。

所谓的“土葬区”，即由我国北部的内蒙古开始，沿国境线呈逆时针方向分布，分别为内蒙古、新疆、甘肃、青海、西藏、云南、广西、海南。

这些省区的占地面积较大，山区及荒漠化面积比例较高，人口聚集点之间交通相对困难，且经济相对欠发达。

相关区域基本覆盖了我国主要的民族地区。依照国家殡葬改革的方针，除了回族、维吾尔族、哈萨克族等十个信仰伊斯兰教的少数民族外，其他民族都有推行火葬的必要。

在国家积极推广火葬的时代背景下，传统的丧葬观念和国家殡葬改革政策之间形成了不小的张力。

课题组在云南怒江州调研时便发现，由于当地长期实行土葬，“入土为安”、自行安葬的观念根深蒂固。

对于火葬和集中安葬，当地民众的态度比较矛盾。虽然有些群众支持火葬，认为火葬比土葬卫生、简单，省时省钱省地，但也有相当一部分群众对火葬有顾虑和担心。

有的群众特别是老年人认为，火化时身体很烫不舒服、亡人的脸是黑的、遗体烧没了不能轮回等；有的认为即使火化，骨灰也要和先人葬在一起，从思想观念上抵触火化和集中安葬；也有的群众担心不让散葬但村里又没有公益性公墓，将来葬在哪里是个问题，殡仪馆距离远，交通不便，遗体接运、火化、骨灰盒等收不收费、收费贵不贵，会不会比土葬负担还重。

对于火葬，一些村干部也有顾虑，认为如果火葬经济负担比土葬还重，群众肯定不支持，也很难做通群众思想工作。

在其他还未开展或者刚刚推行火葬的民族地区，一般民众普遍持有类似的观念和思想。

NO.4 殡葬改革试点举措同质性强，改革模式创新性有待加强

2019年11月27～29日，全国殡葬改革综合试点工作座谈会在山东临沂召开，来自北京、上海、江苏、浙江、新疆等地的试点地区和单位代表汇报并交流了两年来改革试点的成绩和经验。

按照试点统一部署，到2020年全国殡葬改革试点工作将进入经验总结评估阶段。

殡葬改革试点，本意在结合各地地理生态环境、民族宗教状况和社会经济发展水平，探索符合当地殡葬改革的新模式和新方法，因此殡葬改革试点应该有重点。

但是从内蒙古、宁夏、青海和新疆的试点地区（单位）方案来看，有关举措雷同性较强，试点重点并不突出。出现这种状况，一方面是因为殡葬改革试点时日尚短；另一方面也与一些地区对殡葬改革试点的重视程度不够有关。

特别是试点地区（单位）并未被赋予足够的权力，在殡葬法制缺位的情形下，很多地区政府不敢放手探索。

甚至有的地区存在着敷衍应付的心理，这显然不利于殡葬改革试点工作的深入开展。

03

推动民族地区殡葬事业发展的对策建议

党的十九届四中全会将研究和促进国家治理体系和治理能力的现代化作为会议的核心议程，将努力开辟“中国之治”作为新时期政府部门的重要工作任务和使命。

社会治理的思路，强调的是社会各方以合作协商、共建共享的方式处理复杂的社会问题和社会矛盾。

相关思路对于新时期的殡葬改革，同样具有重要的指导意义。我们认为，在全面深化国家治理体系现代化的时代背景下，推动民族地区殡葬事业的发展既要积极借鉴和吸收我国东部地区的成熟经验和既有教训，同时也要高度正视并紧密结合西部地区的地理生态环境和宗教文化习俗，相关措施应体现出西部地域特色、民族宗教特点和地方文化特征。

具体而言，我们认为似可从如下五个方面重点着手。

NO.1 坚持公益属性，建设多元化、多层次的殡葬公共服务体系

2017年，《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》（国发〔2017〕9号）明确提出加快推进社会事业改革和扩大基本殡葬公共服务有效供给，充分体现了以人民为中心的思想和以满足群众殡葬需求作为出发点和落脚点的务实精神。

我们认为，在未来的一段时期内，民族地区应在国家有关精神的指引下，进一步着力建设和完善殡葬基本公共服务体系。特别是应将基本殡葬服务体系建设纳入地区年度总体规划，重点加强城乡和民族地区公益性殡葬服务资源配置，不断推进殡葬服务设备的升级改造以及服务设施的改扩建工程，更新改造落后的公益性殡葬服务设施。这应成为民族地区殡葬事业发展的指导思想和依循路径。

NO.2 结合资源条件，将殡葬设施用地与生态环境恢复和保护相结合

我国的土葬改革区，基本属于我国少数民族人口广泛分布和集中聚居的地区。

因此结合少数民族地区的自然条件，有针对性地将殡葬设施用地与生态环境的恢复和保护相结合，是一条值得探索的路径。以调研组近年来重点关注的贵州省为例，在该省17.6万平方公里的省域中，山地和丘陵占据了92.5%左右，这是贵州省最大的地理生态特征。

与当地多山、多丘陵、多岩洞的地理生态环境相适应，贵州省有着土葬、岩洞葬等多元的丧葬习俗。因此，在推动殡葬改革的过程中，应将山地、丘陵和岩洞纳入殡葬设施用地考量。

对于山地植被薄弱、能够进行改造、地理位置适宜的荒山，可通过植树造林、建设生态型公墓的方式，为殡葬服务资源的路径改造提供可能。

例如，贵阳市著名墓园海天园就是在荒山的基础上建成的，如今的海天园已经成为陵园、公园、庄园“三位一体”的文化地标。

再如，在盛行岩洞葬的黔南州等地区，政府部门完全可以结合当地的地理生态条件，将岩洞改造为公益性公墓进行遗体集中安葬，没有必要强制推行火化。

如此不仅能够节约大量的财力物力，同时也满足民众的殡葬文化需求，对当地环境保护也颇有助益。

NO.3 完善殡葬服务资源配置体系，引导社会资本进入殡葬服务领域

如上所述，殡葬事务属于地方社会事务。在地方财政实力雄厚的江浙地区，殡葬服务资源的配置是丰富而优质的。

无论是殡仪馆还是公墓修建得都非常具有现代气息，但是在西北和西南民族地区，多数殡葬设施要落后许多。

要想提升民族地区的殡葬服务水平，在地方财政实力有限的前提下，只能在引导社会资本上寻找思路。

我们在查阅内蒙古、贵州、云南等少数民族地区殡葬综合改革试点方案时，均看到了类似“引导社会资本投入殡葬服务业，有效解决殡葬领域公共财政投入不足、资源配置效率不高等问题”的方案设计，说明在这个问题上政府部门已然形成了一定共识，只是在如何监管社会资本上，目前还认识不一。

其实，这些问题并不难解决。以农村公益性公墓的建设来说，完全可参照我国东部一些地区的成熟做法，采取政府与社会合资控股的形式（如地方政府出土地、社会组织或者个人出资的模式）进行建设。

只要政府控股占据优势，殡葬设施的公益属性就能够得到保障，殡葬服务资源配置的“短板”就会慢慢补足。

近年来，贵州省多数新建公墓由民间资本建设与经营，在政府部门的有效监督下，大大推动了地区殡葬事业的发展。

NO.4 充分发挥基层社会组织的作用，重视宗教人士的正面引导作用

当代中国的殡葬改革历史表明，政府的行政强制易引发社会问题。其实，在推动殡葬改革的进程中，充分发挥红白理事会等民间社会自治组织以及宗教界人士的作用，比政府直接介入更加有效。

例如，在调研中我们发现，贵州省的三都水族自治县在2018年以前没有公墓，因此逝者在道公指引下多散葬在城镇周边的山地或农田中。随着近年来城市化进程的加快，周边的散坟限制了城市建设。

三都县政府在2018年决定兴建一处公墓，为了寻找公墓地点，组织了6位当地颇有影响的道公在县城四周用时一月选定了公墓地点。县政府还在殡仪馆内为道公设置了办公空间，明确并限定了殡葬服务的项目。

对此，当地的道公和老百姓非常满意，政府部门推动火葬和集中安葬的初衷得以实现。相关经验和尝试值得有关部门重视和省思。

鉴于民族地区的宗教信仰特征，民族地区有关政府部门应充分发挥阿訇、毕摩、喇嘛、道公等宗教人士的正面引领作用，发挥宗教界人士在符合民族优良传统的丧葬仪式方面的作用，多方面推动殡葬事业的良性发展。

NO.5 继续推动殡葬改革综合试点工作，充分鼓励地方政府探索创新

当前殡葬改革的很多问题讲说不清，与殡葬改革基本理论研究薄弱相关，同时也与殡葬改革实践的探索有限有关。

因此，殡葬改革的试点工作非常必要。当前的一些重要政策，多从地方实践摸索而来。

如殡葬惠民政策，可追溯到河北省迁安县的“迁安模式”。

新疆乌什县的“复式”立体安葬模式，无疑又是一大创新，在一定程度上会给殡葬管理政策带来突破。

在未来的一段时期内，试点地区（单位）应进一步完善方案，特别是应紧密结合当地地理生态环境、人口分布特征以及宗教文化习俗等，针对当地殡葬事业发展中面临的主要形势和问题，突出试点的重要方向和重要方面，达到改革试点的预期目的。

上级政府部门应切实赋予试点地区（单位）应有的权力，充分尊重地方政府灵活制定有关具体政策的主体性和能动性，使其能够结合当地的地理生态环境和社会发展条件创新殡葬改革和殡葬管理的模式，进而不断推动国家殡葬事业的深入发展。

本文摘自：中国少数民族事业发展报告（2019～2020）

本文作者：马金生，历史学博士、民族学博士后，中央民族大学中国少数民族研究中心、少数民族事业发展协同创新中心副教授；付延功，遵义医科大学马克思主义学院副教授、校宣传部副部长。